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中央转移支付首破10万亿,钱流向何处?

发布日期:2023-04-14浏览次数:17

2023年中央财政预算于近期公开,这当中,中央对地方的财政支持数据受到关注。



财政部部长刘昆提到,今年要实施“积极的财政政策”,“积极”的表现之一是“在推动财力下沉上加力,进一步增强中央对地方的转移支付,并向困难地区和欠发达地区倾斜”。



根据今年中央财政预算,2023年中央对地方转移支付的预算总数为100625亿元,在去年的基础上又增长了3.6%,还首次突破了10万亿元的关口。



事实上,为缓解地方财政收支矛盾、支持地方减税降费和兜底基层“三保”支出等,中央对地方的转移支付一直在增加。2020年以来,在中央一般公共预算支出中,对地方转移支付的占比一直保持在70%以上。



今年,10万亿元的资金“再分配”,会撒向哪些领域、哪些地区,城叔翻开了中央的“账本”。



再创新高



中央一般公共预算支出,共分三大部分,一个是中央本级支出,一个是中央预备费,还有一个就是中央对地方转移支付。



由于各省份直接的财政收入能力存在差异,中央为实现各个地方的公共服务水平平等,便补充建设了财政转移支付制度。分税制改革后,这一部分一直占据着中央财政支出的“大头”。



和GDP、财政收入飞速增长对应的是,转移支付的力度在不断加强。过去十年,转移支付所占比重在70%上下浮动,支出的总量则从五万亿元增长到了2023年的十万亿元。



不断攀升的转移支付,“一方面,与我国的财政管理体制有关。我国实行的是财政集中管理体制,在这种体制下,大额的集中性的税种集中在中央政府,中央政府通过大量的转移支付解决地方政府的收支不平衡问题。”



政府预算专家、上海财经大学教授邓淑莲告诉城叔,“另一方面,近年我国经济增长放缓,特别是疫情三年,地方政府收入大幅度减少,而支出不减反增,收支矛盾突出。转移支付是缓解地方政府收支压力的一个有效手段。”



10万亿元的一般公共预算转移支付,又进一步分为一般性转移支付和专项转移支付。



一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府进行补助,以均衡区域间基本财力配置为目标,2023年这笔资金总额为8.71万亿元,也是创下新高。



专项转移支付则据实安排,资金定向精准使用,2023年这笔资金总额约8500亿元,在往年基础上提升了千亿元左右。



同时,延续去年政策,今年继续设有“支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付”,从去年的8000亿元调减至5000亿元。



以上三方面的转移支付加起来,就构成了今年庞大的一般公共预算转移支付规模,流向各个省份以及计划单列市。



省级分配



具体看分地区的资金分配情况。



自2015年财政部公布中央对地方转移支付分地区的情况以来,四川、河南获得的资金量一直排在数一数二的位置。



从往年来看,四川、河南两省合计获得的一般公共预算转移支付数,通常占当年中央对地方一般公共预算转移支付总额的10%以上。2023年,中央给四川的预算为5882.5亿元,给河南的预算为5095亿元。



排在第三名的“常客”是湖南省,只有2019年和2020年例外,被云南、湖北超过。2023年,湖南继续位列第三,获得一般性转移支付的预算为4248亿元。今年转移支付预算超过4000亿元的省份,还有湖北。



获得中央转移支付预算超过3000亿元的,有10个省份;超过2000亿元的,有9个省份;在1000亿元以上的,有5个省份。上海、浙江、天津和新疆生产建设兵团获得的转移支付预算,则不足千亿元。



10万亿元的转移支付预算中,目前有1.4万亿元没有落实到具体地区,会根据当年情况进行分配调整。比如,去年底中央对四川实际执行的转移支付资金超过了6000亿元,比年初的预算数多了1000亿元有余,为地方的预算支出提供支撑。



众所周知,转移支付是二次分配,初衷是推动区域均衡发展和基本公服均等化。创收能力强的经济发达地区,从中央拿到的转移支付少,几个不足千亿元的省份,大约只有“头部省份”的1/6到1/7。获得转移支付额度靠前的,主要是中部和西部地区,老少边穷片区较多,也是人口大省,所以川豫湘排在前三,也不意外。



超过3000亿元的省份,出现了东部地区的河北(3915亿元)、山东(3164亿元)、江西(3033亿元)。在邓淑莲看来,这几个省份获得转移支付额度比较靠前,人口总量大、地区发展洼地都是影响因素,还有比较关键的是“这些省份近年的经济发展不足以提供足够的财政收入,满足日益增长的财政支出,收支矛盾较为突出”。



从今年1-2月各省份财政收入情况来看,大部分已实现了正增长,财政收入前10位的省份中,山东是唯一财政收入继续呈现负增长的地区。



公共服务



公共财政的重要功能是实现人均公共服务的均等化,转移支付制度的设计,则是让欠发达地区也能提供公共服务与公共产品。



中央对地方转移支付,靠的是各个项目来支撑,确保资金流向该发力的领域。



从2023年中央预算表来看,中央对地方转移支付的名目共分了三个大类、32个中类,其中“共同财政事权转移支付”再细分了54个小项。2023年的“账本”,共计公开了其中46项转移支付项目的分地区情况。



转移支付如何给地方的基本医疗、教育、养老提供财力支撑,城叔从细分项目中看到了部分相关资金在各地区的分布情况。



先看教育。转移支付项目中与教育相关的资金,涉及了学前、义务教育、高中、高校、教师培训、学生资助、特殊教育等环节,总额约为3900亿元。



从披露信息来看,旨在提高入园率和覆盖率的“支持学前教育发展资金”,资金分配排名前三的省份是河南(16.9亿元)、四川(14.68亿元)和广西(12.08亿元)。



“改善普通高中学校办学条件补助资金”项目中,获得资金排名前三的则是河南(6.13亿元)、云南(5.6亿元)和贵州(5.45亿元)。



“支持地方高校改革发展资金”项下,河南(35.77亿元)依旧拔得头筹,安徽(23.33亿元)、四川(22.57亿元)紧随其后。



再看养老。与养老相关的资金,主要体现在“基本养老金转移支付”这一项目中。



2023年,中央向地方转移支付的基本养老金预算共计9277.63亿元。获得转移支付资金最多的是四川省,为1023.18亿元。其次是辽宁(938.32亿元)、湖北(739.77亿元)、河南(721.84亿元)、黑龙江(713.16亿元)。



图片来源:财政部官网



根据说明,基本养老金转移支付的分配逻辑都是与地方离退休人数挂钩,再向中西部地区有所倾斜。比如基本养老金中的“城乡居民基本养老保险补助经费”,对中西部地区是全额补助,对东部地区则只给予50%的补助。



“基本养老金转移支付的分配,除通常大家关注的老龄人口数量、转移支付系数、地方财力外,老年人口抚养比指标也不容忽略。老年人口抚养比即老年人口数与劳动年龄人口数之比,抚养比越高,则劳动力抚养负担越重。”西南财经大学财政税务学院副教授、博士生导师杨良松指出。



可以从表中看到,以2023年财政预算和七普数据为准,老龄人口比重较高的上海、江苏,因为自身财力较好,分配到的资金并不多。老龄人口绝对数较多的山东、江苏、广东,因抚养比低,分配到的资金也不多。



而四川、黑龙江等地区,一方面抚养比高、收支缺口压力大,另一方面本身财力又有限,最终分配到的基本养老金转移支付较多。



“转移支付看总量很抓眼球,但看人均可能又是另一回事。”杨良松提到,西部地区除了四川等人口大省,像西藏、青海人口总量很小,但人均的转移支付却较高。



与医疗相关的转移支付方面,细分了“城乡居民基本医疗保险补助”“医疗救助补助资金”“基本公共卫生服务补助资金”“基本药物制度补助资金”“计划生育转移支付资金”“医疗服务与保障能力提升补助资金”等7个项目,总额超过5300亿元。



综合7个项目的省份分布来看,河南(439亿元)和四川(405亿元)获得的转移医疗类转移支付较多,还有8个省份获得资金在200亿元至300亿元区间,包括湖南、山东、安徽、河北、广西、云南、贵州和湖北。



自给率低



近些年受疫情等冲击,地方财政收入增长乏力,而刚性支出不减,包括基层“保基本民生、保工资、保运转”底线要兜牢,基本医疗、教育、基本养老等保障水平要提高,民生支出占比和总量也都在增长。不少省份对中央财政转移支付依赖度越来越高。



今年2月,中国财政科学研究院发布了《2022年地方财政经济运行调研报告》。报告提到,由于地方本级收入受到明显冲击,转移支付成为地方政府维持基本运转的主要资金来源。



2022年地方财政自给率(地方本级一般公共预算收入/地方一般公共预算支出)为48.4%,比上一年下降4.3个百分点,自2014年的高点已经降低了10.3个百分点,“地方财政脆弱性风险日益上升”。



根据报告,过去一年,只有资源型省份的财政自给率在提高,东北、东部沿海地区降幅最大。



分地区来看,山西、内蒙古、陕西、新疆四个资源型省份的财政自给率较2021年提高3个百分点左右,主要由于2022年大宗商品价格维持相对高位。



东北和东部沿海地区的财政自给率降幅高于其他地区,其中受疫情冲击较大的上海、吉林两省市降幅最大,分别为11.2个百分点、9.9个百分点。



“不可否认,当前转移支付的规模很大,无论是占中央支出还是地方支出的比重,都比以前更高了。”杨良松认为,地方财政对中央转移支付已经表现出了强依赖。



将来,如何平衡央地财政收支、提高地方财政自主性?他建议,一方面,强化、健全地方税体系,增强地方的自有财力,缩小财政缺口。另一方面,进一步深化中央与地方财政事权和支出责任划分改革,“可以适当增加中央的事权。”



展望2023年,各省份对财政收入的判断也偏谨慎,六成省份2023年一般公共预算收入预测不高于6%。



为了缓解收支矛盾,除了进一步寻找增收减支的空间,一些省份也在强调“创新财政投入方式”,除了传统的依赖赤字、专项债发力,也提到要综合运用贴息、奖补、融资担保、政府投资基金等金融工具,辅助财政资金发挥更大的引导和撬动效用。



每日经济新闻

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