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蒋飞:2023年财政政策展望——宏观经济专题报告

发布日期:2023-02-09浏览次数:59

核心要点

回顾2022年整年的财政政策,我们认为“合理适度、不透支未来”是总基调,“财政前置”和“准财政工具的大力使用”是主要特点。3月份政府工作报告中确定的赤字率反映了“合理适度”的定位,今年以来刺激经济需求上专项债额度的有限增加、政策性银行发债方式代替发行国债等都反应了“不明显增加政府杠杆率”的政策取向。

展望2023年财政政策,我们给予如下判断。首先在基调上,二十大传递出来的这种“艰苦奋斗过日子”的信号和“防范风险挑战的斗争精神”反映在财政政策上就是防止出现财政赤字货币化,我们始终倡导改革才是解决发展的唯一道路和正确路径,面对当前不断下滑的土地出让收入,短期再次大幅提高债务,加大财政杠杆只能饮鸩止渴,而只有不断推动财税改革、提高财政资金使用效率才能使得我国财政体系更为健康,让经济高质量发展走得更远。我们认为,2023年仍是相对积极的一年,与2022年、2020年相似,会继续保持财政前置和准财政工具发力的两个特点,这一点与2021年有较大不同。但又区别2020年的是,积极的财政政策下仍会像2022年一样保持“合理适度、不透支未来”的总基调,且财政更为前置。综合来看,2023更像是一个2020年和2022年的结合版。

其次,我们预计2023年GDP增速中性条件下或为5.0%(我们年度宏观报告给出预测),狭义赤字率在3.0%左右,低于2020年和2021年,但高于2022年。其中全国一般公共预算收入增速12.3%;全国一般公共预算支出为增速6.0%,加上调入资金及使用结转结余20000亿元(包括2000亿盘活存量)。那么全年赤字为38600亿元左右。如果再加上政府性基金收支,宽口径赤字率或为6.1%。

另外根据对政府性基金的收入支出预测,汇总计算后,2023年全国政府性基金收入预测为86096亿元,支出为126500亿元,收支缺口约为40403亿元,又由于中央上缴利润约5000亿,再叠加往年财政预算定调全国政府性基金总收入预算要大于总支出预算一定值缘故。我们认为2023年专项债弥补仍需要3.65万亿以上,适当仍要利用专项债余额与限额之间的差值,由于2022年专项债余额与限额之间差值1.55万亿,已使用5000亿,专项债务工具还有一定的运用空间。因此专项债发行总额度或超过4万亿元。

最后在2023年的财政改革上,我们认为,首先,中央仍会在“加快预算管理一体化”上继续稳步推进;其次,2023年“中央到省级的财权事权界定”改革将会继续向前,后续财政改革的重点或将是中央到省级的财权事权界定,时间或在2024年左右完成。最后,年初财税改革定调中提到的“继续推进后移消费税征收环节改革”在今年推进程度较为一般,关于消费税征收环节后移改革可以说一直是“十四五”以来税制改革的重头戏,我们认为在2023年,此项改革也有期待。

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2022年财政回顾

1.1 财政政策总结

回顾2022年整年的财政政策,我们认为“合理适度、不透支未来”是总基调,“财政前置”和“准财政工具的大力使用”是主要特点。3月份政府工作报告中确定的赤字率反映了“合理适度”的定位,今年以来刺激经济需求上专项债额度的有限增加、政府性银行发债方式代替发行国债等都反应了“不明显增加政府杠杆率”的政策取向。而对于两个主要特点,第一,“财政前置”一方面是受到去年财政后置的影响,以及年初两会定下的经济增速5.5%的目标,使得专项债发行集中在上半年,使用集中在前三季度(当时中央定调年初两会定下的3.65万亿专项债6月份发行完毕,8月底使用完毕),另一方面是今年年初开始,疫情总是多点散发(四到六月份深圳、上海疫情封控等),经济受到疫情的影响较大,为了稳定经济发展,使得财政前置性支出并支持基建类投资等加快。第二,“准财政工具的大力使用”的特点一方面也是疫情制约,使得部分消费税、企业所得税等较少,影响了税收;另一方面年初政府给出的减税降费定调(今年以来新增减税降费及退税缓税缓费超3.7万亿元),使得财政收入在上半年大幅较少,因此加大了准财政工具(政策性开发性金融工具等)的使用。

我们今年也撰写了多篇报告对财政政策和走向进行了分析。譬如在《8月后财政展望——财政政策专题报告》中,我们指出“中央和部分地方在财政支出上由于政策提前发力和大规模减税退税造成了一定的财政掣肘”,“需要出台增量工具弥补缺口,财政政策有可能成为下半年的核心”;在《财政政策迫在眉睫——5月份财政数据点评》中,我们认为“财政支出的分项显示了当前政府对基建领域的支持,以及中央定调的财政发力扩大有效投资的总基调”;在《6月财政数据点评》中我们指出,“随着3000亿政策性、开发性金融工具的使用,为专项债项目资本金搭桥,专项债的使用将会更加“顺畅”,下半年的基建投资增速或将继续提高”;在《7月财政数据点评》中,我们认为“调升今年专项债额度概率加大”,随即在8月底,中央调增了5000亿限额的专项债额度;在《财政收入或继续修复——9月财政数据点评》中,我们指出,“后续尤其是四季度的政策中,中央仍会加大准财政工具的使用力度”,“今年年底仍有提前下达明年专项债额度的政策空间,在该政策具体实施额度甚至是政策改革上也仍有期待”。

展望2023,财政政策又会是怎样的一个总基调?狭义财政收入局面、政府性基金和卖地收入局面、赤字率规模、专项债发行等又会有什么样的政策和规模,本文将给出这些问题的答案。

1.2 财政预算回顾

2022年初两会之后,财政部就公布了《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》,报告中给出了2021年中央和地方预算执行情况:全国一般公共预算收入202538.88亿元,为预算的102.5%,比2020年增长10.7%,主要是经济持续稳定恢复和价格上涨等因素拉动。其中,税收收入172730.47亿元,增长11.9%;非税收入29808.41亿元,增长4.2%。加上从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余11713.52亿元,收入总量为214252.4亿元。全国一般公共预算支出246321.5亿元,完成预算的98.5%,增长0.3%。加上补充中央预算稳定调节基金3540.9亿元、向政府性基金预算调出90亿元,支出总量为249952.4亿元。收支总量相抵,赤字35700亿元,与预算持平。这一系列较好的成绩也就奠定了2022年预算的设定。

首先是公共预算收入的设定,2022年全国一般公共预算收入目标为210140亿元,增长3.8%。我们认为2022年收入预算是根据年初经济增速和2021年收入成绩预判而定,2022年政府工作报告提出,今年发展主要预期目标是:国内生产总值增长5.5%左右,是稳增长的一年,且2021年全年的财政收入增速为10.7%,超过了年初定下的8.1%的目标,这一点与2020相比大幅好转(2020年目标为-5.3%,实际为-4.0%),因此在上年收入好转下,目标3.8%的这一定调在年初来看相对还是比较保守的。

其次是财政支出的设定。在2022年财政预算中,预计今年财政收入继续增长,加之特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调节基金等,全国一般公共预算支出安排26.71万亿元、比上年扩大2万亿元以上,增长8.4%,可用财力明显增加。我们认为,8.4%同比增速设定看起来是较高的,但是从历史值来看,实际每年的财政支出总量安排是逐年递增的,因此总体来看设定的支出强度仍然适当。

赤字率保持平衡。预算报告中对于赤字率的设定是33700亿元,2.8%的赤字率与2019年保持一致,比2021年有所下调。既体现财政政策的可持续性也符合提质增效、积极有为的要求,中央赤字及地方赤字分别为26500亿元和7200亿元,两者较2021年分别下降1000亿,侧面体现财政对政策正常化和可持续性的关注。

转移支付加大。在预算报告中指出,2022将对地方转移支付89975亿元,增长8.4%。其中,一般性转移支付82138.92亿元,增长8.7%,主要是增加地方可用财力,推进基本公共服务均等化,兜牢基层“三保”底线;专项转移支付(包含中央预算内投资)7836.08亿元,增长4.7%,主要是加大生态保护、产业转型升级、区域协调发展等领域支出。加上通过特定国有金融机构和专营机构上缴利润一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付8000亿元,转移支付总规模为97975亿元,增长18%。

财税降费再创新高。预算报告强调要延续实施部分2021年到期的阶段性减税降费政策,巩固拓展减税降费政策成效;研究出台新的政策举措,精准实施对中小微企业、个体工商户减税降费;显著加大增值税留抵退税力度,精准支持增加制造业和小微企业现金流,跟踪政策实施效果,及时研究解决企业反映的突出问题。并指出全年退税减税约2.5万亿元,其中留抵退税约1.5万亿元,资金直达企业。中央财政将加大对地方财力支持,补助资金直达市县。从2016年以来,政府减税降费的规模在逐年增加,每年规模分别达到5000亿、5700亿、1.1万亿、2万亿、2.5万亿。由于疫情问题,2021年规模为1.1万亿左右,2022年又回到2.5万亿。而实际今年截止目前,减税退费等合计高达3.7万亿,远高于2.5万亿的预算设定值。

1.3 2022财政特点一:财政前置

今年财政总体而言有两大特点,第一个特点是财政前置。

首先是地方政府债和专项债发行前置。2022年《政府工作报告》提出,经济工作要坚持稳字当头、稳中求进,把稳增长放在更加突出的位置,在此背景下,地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力。2022年以来,地方政府债券相关政策主要体现在前置发行地方债、盘活地方专项债结存限额、更好发挥专项债效能、进一步规范专项债的发行使用、遏制新增地方政府隐性债务等方面,并向市场释放明确积极信号,巩固支持市场信心,对稳定经济增长发挥了积极作用。

从发行节奏看,2019年,随着财政部开始提前下达下一年度的地方政府债务限额,以及存量地方政府债券的到期规模进入快速增长阶段,地方政府债券的发行节奏提前;2020年,地方债发行相对均匀的分布在前三季度,保持了与2019年相近的季度发行节奏。2021年,受新增政府债务限额未提前下达影响,1-2月未发行新增债券,3月份经全国人大审议批准限额后,新增债券逐步发行;2021年地方债发行集中在后三季度。到了2022年,在稳增长要求下,地方政府债再次发行前置,2022年一季度,全国地方政府债券的发行规模相当于2021年全年的24.38%,其中专项债发行规模占比为80.13%,较2021年进一步提升;较高占比除了对冲疫情的负面影响外,也是出于推进项目落地速度、提高年内资金使用效率的考量。且截止2022年6月份,3.65万亿元新增专项债总额度中,有3.45万亿元已经下达至各地用于项目建设,上半年全国地方政府新增专项债券规模约3.4万亿,发行进度完成近99%(占3.45万亿),其中,6月份地方发行新增专项债约1.37万亿元,创近些年单月新高。

另外,2022年前三季度,地方政府债券发行规模合计6.35万亿元,规模创下历年同期高峰。在稳增长重要性提高以及坚决遏制新增地方政府隐性债务的政策背景下,2022年以来地方政府债券相关政策主要体现在发行前置、提升专项债效能等方面。从市场层面看,地方政府债券发行表现出期限拉长、发行节奏前置、发行利率显著下降的特征。

其次是支出前置。2022年2月22日,国务院新闻办公室举行新闻发布会上,财政部部长刘昆在介绍财政改革与发展工作时表示,2022年积极财政政策要提升效能,注重精准,增强可持续性,并将适当靠前发力。2021年底已提前下达的1.46万亿元,2022年1月份完成发行4844亿元,全部用于交通、市政及产业园区基础设施、保障性安居工程等重点领域。2月、3月支出进度为14.31%和23.80%,均高于2021年同期和2020年同期。

从我们统计的历年狭义财政各月累计支出进度来看,2022年整体支出进度较为靠前,2月-4月累计支出进度在历年中还比较前列,而从5月开始累计支出进度就已位居后排。

另外,从政府性基金支出来看,也体现了支出前置的现象。受土地市场低迷和政府性基金收入持续缩减的局面下,政府性基金支出累计同比从今年3月份以来持续下降,3月份最高点为43%,而10月份已经下降到个位数(9.8%),政府性基金支出的不断缩减一方面如刚才所述受到土地财政的影响,另一方面,政府性基金支出的大头是专项债的发行使用,因此政府性基金支出往往与专项债发行的节奏相关,而今年是专项债发行前置年,在一定程度上也拖累了政府性基金的支出。

1.4 财政特点二:准财政工具发力明显

准财政工具发力明显是今年财政的第二个特点。

首先在5月31日,国务院印发《扎实稳住经济的一揽子政策措施》,在货币金融政策方面,要求政策性开发性银行优化贷款结构,投放更多更长期限贷款,加大对基础设施建设和重大项目的支持力度。随后,6月份国务院在向政策性开发性银行新增8000亿元信贷额度、新设3000亿元政策性开发性金融工具额度的基础上,8月24日国常会又再次追加了3000亿政策性金融工具,作为专项债搭桥资本金;其次6月份时专项债限额和余额之间有1.55万亿左右的差值,已公布调增5000亿,中央要求10月底前发行完毕,优先支持在建项目;再次,9月7日的国常会上,公布将对部分领域设备更新改造贷款阶段性财政贴息,对高校、职业院校和实训基地、医院、地下综合管廊、新型基础设施、产业数字化转型和中小微企业、个体工商户等设备购置和更新改造新增贷款,可享受中央财政贴息2.5个百分点,期限2年,落实此政策后,今年第四季度内更新改造设备的贷款主体实际贷款成本将不高于0.7%。

这系列的举动都显示了准财政工具的作用,且今年基建投资增速也保持高速增长,在一定程度上也是准财政工具发力的印证。

1.5 财政收支实际状况

首先是完成进度。财政部数据显示,1-10月,全国一般公共预算收入173397亿元,同比下降4.5%,完成年初预算计划210140亿元的82.5%,比过去五年平均低6.3个百分点。我们认为,当前完成进度显著低于往年的同期水平,主要原因是上半年减税退费和疫情不断散发导致,另外,从单月数据来看,虽然10月单月收入为20246亿元,同比增速为15.65%,单月增速创下去年6月份以来的高点,但由于当下疫情仍在不断散发,对经济影响较大(本月公布的经济数据显示,10月份社会消费品零售总额同比为-0.5%,前值2.5%,大幅下滑),因此全年完成年初预算目标210140亿元较难。

因此,地方层面已有多个地区调减了年度收入预算。例如,11月4日,浙江省东阳市发布《关于2022年财政预算调整方案和新增地方政府债务限额的报告》称,受到增值税、企业所得税等减收影响,调减全年一般公共预算收入计划12.7%,调整后预算为78.6亿元。

再者,11月14日,贵州省遵义市财政局发布的《遵义市人民政府关于提请审议2022年市本级财政预算调整方案(草案)的议案的说明》显示,综合分析税务部门和各县(市、区)收入形势,结合1-9月预算执行情况,全市一般公共预算收入预算调整为254.69亿元,和年初预期目标278.34亿元相比,调减23.65亿元。

另外,受到减收影响,有些地区提出相应压减“三公”经费等非亟需支出。比如,11月3日,重庆市南岸区发布的《关于2022年财政预算调整方案(草案)的报告》表示,受经济下行特别是房地产行业下滑严重、减税降费不断加力带来的大幅减收等因素影响,财政减收压力空前。加之新冠肺炎疫情散点多发,前期连晴高温天气增加森林防火投入等突发因素超出预期,年度收支平衡难以维系。拟对区本级财力安排的支出预算调减22987万元,包括削减机关运行经费、低效无效支出等。

其次是狭义收入差额和赤字余额情况。

今年10月全国一般公共预算累计收入进度82.51%,远低于去年同期91.8%。10月,全国一般公共预算累计支出206334亿元,比上年同期增长6.4%,完成全年预算的77.24%,与去年和前年几乎持平。另外,10月单月一般公共收入为20246亿元,一般公共预算支出为15945亿元,10月单月收入大于支出,财政收支差额略有缩小,1-10月一般公共预算财政收支累计差额(收入小于支出)为3.29万亿,未超过年初定下的赤字33700亿元。因此狭义财政严峻局面暂缓,但后面剩余赤字空间仍然较小,实际赤字规模超过目标值概率较大。

再次是政府性基金收支。财政部数据显示,1-10月,全国政府性基金预算收入52166亿元,比上年同期下降22.7%,且收入进度仅完成全年预算计划的52.89%,远低于历史水平(历史水平截止10月收入进度都在70%以上);受收入掣肘,1-10月全国政府性基金预算支出85845亿元,比上年同期增长9.8%,但也只完成全年计划的61.76%,也远低于历史平均水平。

因此,结合以上来看,2022年整体的财政收支情况并不乐观,财政缺口一直存在,这也是为什么今年以来中央加大准财政工具的原因。

1.6 全年财税体制改革回顾

回顾今年财政全局,可以说今年既是财政发力大年,也是财政改革大年,我们在年初的改革报告《从中央今年各部门工作会议看改革》中也提到了2022年的财政工作安排以及财政部长刘昆在全国财政工作会议上的定调。财政工作会议上提到了不少在改革领域中设定的内容,包括要“加快建立现代财税体制,提高财政管理水平。一是加强财政法治建设。深化对财政法、国有资产法等立法研究,推动增值税、消费税、关税等立法,以及预算法、政府采购法等修订工作。完善行政规范性文件合法性审查,严格规范财政行政执法。二是深化财税体制改革。继续推进后移消费税征收环节改革。出台实施进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见。持续深化预算管理制度改革,加快完善全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。完善政府财务报告制度框架。建立政府采购代理机构分类评价指标体系。三是强化国有资产管理。推动出台国有金融资本管理条例,进一步规范金融企业国有产权交易、资产评估、股权投资、不良资产转让等行为,健全财务约束机制,更好履行出资人职责。完善中央行政事业单位及所属企业国有资产管理制度。扎实做好2022年国有资产综合报告工作。四是持续推动内控建设。完善内控制度,加强对财政核心业务、财政管理权力的监督制衡,降低业务风险与廉政风险。

提高制度执行力,较真碰硬做好内控考评、审核、检查,在日常工作中落实好内控要求。五是加快预算管理一体化。将资产、债务、绩效、政府采购等按照一体化管理要求融入预算管理主体流程。地方各级财政部门和预算单位都要通过一体化系统开展2022年度预算管理。中央预算管理一体化建设要加快,年内在符合条件的中央部门推广实施。”

可以看到,今年有不少改革政策予以落地,比如在“出台实施进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见”上,2022年4月,中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》,强调要清晰界定省以下财政事权和支出责任,理顺省以下政府间收入关系,完善省以下转移支付制度,建立健全省以下财政体制调整机制,规范省以下财政管理。

还比如在“加快预算管理一体化”上,1月29日,财政部、人民银行发布《关于印发《中央财政预算管理一体化资金支付管理办法(试行)》的通知》,通知指出,用款计划主要用于财政国库现金流量控制及资金清算管理,不再按项目编制。财政拨款资金和教育收费专户管理资金应当编制用款计划,单位资金暂不编制用款计划。6月30日,财政部北京监管局表示,2022年是推进预算管理一体化的关键一年,要多措并举,推动预算管理一体化再上新台阶。据悉,全国各省市都也在推进相关工作。

另外,在“强化国有资产管理”中,部分省市也在推进,今年5月,财政部河北监管局提出“三个强化”,推动国有资产管理提质增效,11月,滁州市南谯区财政局“五抓”强化国有资产管理,这些都为强化国有资产管理财政改革添砖加瓦。

最后要强调的是深圳在全国税制改革中先行先试的政策。10月31日,财政部发布《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》,从五个部分14个方面支持深圳探索促进公共服务优质均衡的财政政策体系,支持深圳探索促进经济高质量发展的财政政策体系,支持深圳加快建立与先行示范区相适应的现代财税体制,支持深圳探索提升财政管理效能的有效路径。可见,作为改革开放的前沿阵地,深圳在财税改革中也脱颖而出。

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2023财政展望

回顾完2022年财政的总体形势,那么2023年财政又会是怎样的局面?

2.1 财政总基调

近几年来,随着我国财政收入的不断提高,财政在稳定国家大盘,促进经济发展,尤其是在困难局面下托底经济的作用越来越发明显。2020年,在疫情的爆发下,财政赤字加大,赤字率从2.8%提高至3.6%以上,财政赤字规模比去年增加1万亿元,并发行了抗议特别国债。2021年,考虑到疫情得到有效控制和经济逐步恢复,赤字率按3.2%左右安排、比去年有所下调,赤字规模为3.57万亿元、比2020年减少1900亿元,财政发力减弱,财政政策有所紧缩,整体呈后置特点。而今年以来,受疫情的多点散发和冲击,消费低迷;外需回落,引起的出口的不断下滑;以及房地产行业整体不济,销售、投资处于两位数低估的总体情形下,财政发力和财政前置又发挥了巨大作用。在专项债和专项债限额的使用,政策性、开发性金融工具的调配下,基建也重新在投资领域中发挥了巨大效力,可以说,今年是基建大年,也是财政大年。

2022年10月16日至22日,中国共产党二十大胜利召开,而“防范化解风险挑战和要具有斗争精神”是二十大提出的一个重要思想问题,会议传达的精神指出,“当前,世界百年未有之大变局加速演进,世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开,这是改革开放以来从未遇到过的,给我国的现代化建设提出了一系列新课题新挑战”,因此要“加强斗争精神和斗争本领养成,着力增强防风险、迎挑战、抗打压能力,主动识变应变求变,主动防范化解风险,依靠顽强斗争打开事业发展新天地。”

我们认为,二十大传递出来的这种“艰苦奋斗过日子”的信号和“防范风险挑战的斗争精神”反映在财政政策上就是防止出现财政赤字货币化,我们始终倡导改革才是解决发展的唯一道路和正确路径,面对当前不断下滑的土地出让收入,短期再次大幅提高债务,加大财政杠杆只能饮鸩止渴,而只有不断推动财税改革、提高财政资金使用效率才能使得我国财政体系更为健康,让经济高质量发展走得更远。

因此对于明年的财政政策,我们认为,2023年仍是相对积极的一年,与2022年、2020年相似,会继续保持财政前置和准财政工具发力的两个特点,这一点与2021年有较大不同。但区别2020年的是,积极的财政政策下仍会像2022年一样保持“合理适度、不透支未来”的总基调,且财政更为前置,综合来看,更像是一个2020年和2022年的结合版。

2.2 狭义财政收支局面

2023年,狭义财政收支仍面临较大困难和挑战。从收入面来看,由于当前仍坚定实施“动态清零”政策,中央和地方政府虽力求在经济发展与疫情控制中保持平衡,但疫情问题或仍对财政收入造成一定掣肘,另外我们一直预计,2023年世界经济或处于全面经济危机状态,中国虽然经济周期错位,正处于逐步复苏阶段,但也难免独善其身,或会被世界衰退的经济所拖累。

从支出面来看,2022年中央为了稳增长,财政支出前置并一直保持适当强度,基建受财政支持发力明显,而2023年在外需滑落,出口不济、内需消费起起伏伏的态势下,经济下行压力仍大,仍是财政稳定支出,保障基建投资持续性,重大开工项目连续性以及房地产投资复苏性的关键时点。因此,总体而言收支局面矛盾仍然较为突出。

2023年,我们预计财政收入增速为12.3%。高增速的预测原因由以下几点构成:

1、 通过我们的测算分析,公共财政收入同比增速和GDP同比增速呈显著的正相关效应,而在我们的年度宏观报告中对明年我国的经济增速中性条件下预测为5.0%,因此12.3%的财政收入增速与GDP同比增速相对应,且去年财政收入处于低基数。

2、2022年是大规模留底退税的一年,根据我们前节的分析,今年以来政府退税减税目标额度约2.5万亿元,其中留抵退税约1.5万亿元,资金直达企业,2.5万亿的目标总值与2020年相同,并列为历史最高值,而截至目前实际新增减税降费及退税缓税缓费超3.7万亿元,总额之高前所未有。虽然明年我们仍认为减税退税是财政政策主题之一,但力度会有所减弱,这在一定程度上对财政收入增长起到了正效应。

2023年,我们预计财政支出增速为6.0%。预测原因由以下几点构成:

1、刚性支出随着老龄化和债务增加而不断增加。当下中国老龄化问题日趋严重,政府债务也在不断增大,杆杆率不断攀升,因此2023年的支出仍需要维持一定增速和强度。

2、从当前经济社会发展的大局上看,明年财政支出除了要保持一定的支出强度、同时要加快支出进度,通过财政政策向各方面传递出积极信号,并要进一步优化财政支出结构,保障好重点支出,包括二十大报告中提到的教育、科技、就业、社会保障等领域,当然也包括受疫情和经济下行影响较大的中小微企业。要发挥好“自动稳定器”的作用,用好用足我国社会保障、社会救助体系,解决好低收入人群的基本生活问题。

2.3 政府性基金和卖地收入局面

根据我们近日撰写的专题报告《2023年房地产市场展望》中所提到的观点:1、2022年土地成交面积增速持续回升,数据显示,全国成交土地占地面积同比从1月的-25.07%回升到10月的26.87%;全国土地成交总价由1月的-56.77%回升到5.47%,成交土地楼面均价的12月均值由1月的1709.33元/平方米下降至10月的1380.75元/平方米,溢价率由1月的3.18%下降至10月的2.4%,整体表现出量增价减,增速回暖的局面。但开发商购置土地面积增速持续回落,剪刀差显示购地主力发生变化,多数都是城投、央企拿地。2、随着开发商土地成交价款的不断减少,地方政府的卖地收入大幅下降。今年前9月地方政府国有土地使用权出让收入累计增速为-28.3%,虽然高于开发商土地成交价款增速的-46.2%,但土地使用权所安排的相应支出增速保持在-15%的相对高位上,收支差额大幅扩大。在这个背景下,全国政府性基金收入和支出增速出现了较大的喇叭口,前九月份收入累计增速下降至-24.8%,而支出累计增速保持在12.5%的正增长上,政府财政压力可见一斑。

可以说,虽然2022年的土拍市场有喜有忧,但我们预计2023年的土拍市场可能有更多值得期待的地方,明年的土地市场或会受到较大的政策支持。在商品房销售市场或逐步回暖的背景下,土地市场尤其是开发商购置土地面积增速或将有所回升,以国企或城投公司为主的购地主力趋势不会发生改变,但开发商购置土地面积会逐渐回升,土地流拍率会明显下降。

因此在上述定性分析下,我们总体认为明年政府性基金收入和土地出让收入会逐渐回暖。我们再通过定量分析,利用领先性指标——100大中城市成交土地总价来进行估计。最后预测2023年政府性基金收入同比7.1%,国有土地出让收入累计同比为8.8%,

另外,从政府性基金支出来看,受土地市场低迷和政府性基金收入持续缩减的局面下,政府性基金支出累计同比从今年3月份以来持续下降,10月份已经下降到个位数(9.8%),政府性基金支出的不断缩减一方面如刚才所述受到土地财政的影响,另一方面,政府性基金支出的大头是专项债的发行使用,因此政府性基金支出往往与专项债发行的节奏相关,而今年是专项债发行前置年,年初定调的3.65万亿专项债6月份发行完毕,8月份使用完毕。在一定程度上也拖累了政府性基金的支出。

展望2023年,由于卖地收入和政府性基金收入端的不断改善,我们认为政府性基金支出也会保持适当,专项债发行也会保持不减的局面,在一定程度上支撑政府性基金支出的增速,预计全年增速为5.4%。

2.4 赤字率、减税降费规模

回顾前几年的赤字率设定,我们可以看到,2020年将赤字率从2.8%提高至3.6%以上,财政赤字规模比去年增加1万亿元,积极对冲疫情造成的减收增支影响,稳定并提振市场信心,同时发行抗疫特别国债1万亿元。加大各类结转结存资金盘活使用力度,努力增加可用财力,弥补财政减收增支缺口。2021年考虑到疫情得到有效控制和经济逐步恢复,赤字率按3.2%左右安排、比去年有所下调,赤字规模为3.57万亿元、比2020年减少1900亿元,其中中央和地方分别为2.75万亿元和8200亿元。2022年赤字率拟按2.8%左右安排、比上年有所下调,赤字33700亿元,比2021年减少2000亿元。

我们预计2023年GDP增速中性条件下或为5.0%(我们年度宏观报告给出预测GDP3.4%-6.6%之间,中性值5.0%),狭义赤字率在3.0%左右,低于2020年和2021年,但高于2022年。其中全国一般公共预算收入为224530亿元,增速12.3%;全国一般公共预算支出为283125亿元,增速6.0%,加上调入资金及使用结转结余20000亿元(包括2000亿盘活存量)。那么全年赤字为38600亿元左右。如果再加上政府性基金收支,宽口径赤字率或为6.1%。

下面我们给出调入资金及使用结转结余预测过程。调入资金及使用结转结余是一般公共预算的补充部分,它包括中央预算稳定调节基金调入+中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入+地方财政调入资金及使用结转结余。

首先是中央预算稳定调节基金调入,为更加科学合理地编制预算,保持中央预算的稳定性,建立中央预算稳定调节基金 ,专门用于弥补短收年份预算执行收支缺口。预算稳定调节基金通常在年初调入一般公共预算收入,用来冲抵收入和支出间的赤字,其建立于2007年,2018年《财政部关于印发预算稳定调节基金管理暂行办法的通知》,对预算稳定调节基金规定进行了文本化。从2008年开始到2022年15年期间总体调入了25200亿元,该数值在2013年到2016年之间一直保持着1000亿元的平稳趋势,而自2017年后逐渐上升,2020年因为疫情原因,调入量达到最高的5300亿元。

第十三届全国人民代表大会财政经济委员会关于2021年中央决算草案审查结果的报告上指出,中央预算稳定调节基金余额为3926亿元,而2022年又调入了2765亿元,2022年剩余余额或为1161亿元。2022年财政又是较为困难的一年,我们假设补充预算稳定调节基金资金量较少,2022年底实际余额或在2000多亿元左右,因此2023年我们预测中央预算稳定调节基金调入值或为2000亿元。

其次是中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入。2022年中央政府性基金预算调入为9000亿元,配合中央国有资本经营预算调入的900亿元,总调入额为9900亿,为近5年来最高值。

其中从2013年开始,历年中央政府性基金预算收入在3600-4300亿元之间徘徊(狭义中央政府性基金收入预算,不包括上年结转余,上缴利润等),而中央政府性基金的狭义收入实际值与预算值也较为吻合。另外,我们发现2022年中央政府性基金预算调入一般公共预算之所以有9000亿元的高点,是因为2022年有特定国有金融机构和专营机构上缴利润16500亿元下,使得当年的中央政府性基金预算收入总量高达21071亿元,远超近几年历史值。因此在2023年不在具有如此高的上缴利润下,调入一般公共预算的值必然大幅降低。对于“特定金融机构和上缴利润”,2015至2019年上缴数值基本在4000亿至7000亿元之间。由于2020-2021年,对特定国有机构暂停上缴利润,使得2022年该科目预算上调至1.65万亿,因此结合历年情况,我们预计2023年上缴利润大概在5000亿元左右,综合来看,我们认为2023年中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算总调入值或为6000亿元。

再次是地方财政调入资金及使用结转结余,统计2019年至2022年历年的地方财政调入资金及使用结转结余,发现其值在1万亿到2万亿之间,而经过预估,截至2021年底,地方政府结转结余余额约为1.5万亿,2022年初,调入1.06万亿到地方一般公共预算中,因此余额大约还剩4400亿元左右,再加上今年地方政府性基金收支结余或因土地出让收入较差表现不佳,因此我们预计2022年底实际余额在1万亿左右,我们预估2023年或可调入1万亿元(1万亿也已经低于近5年来的最低值)。

最后是盘活存量资金,2022年是盘活存量大年,政府也在致力推动盘活存量进行弥补财政资金,今年5月25日,《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》发布,指出要“有效盘活存量资产,形成存量资产和新增投资的良性循环,对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义”。近日,财政部又发布《关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知 》,推动PPP规范发展,助力扩大有效投资,提升公共服务质效。因此我们认为2023年或将在盘活存量上对财政有进一步支撑,预估有2000亿元资金。

对于减税降费来说,2022年是减税降费重要举措的一年,如前节所述,2022预算报告强调要延续实施部分2021年到期的阶段性减税降费政策,全年退税减税约2.5万亿元,另外,可以看到,从2016年以来,政府减税降费的规模在逐年增加,2019年为2万亿、2020年为2.5万亿。由于疫情问题,2021年规模为1.1万亿左右,2022年又回到2.5万亿。

我们认为,2023年经济恢复仍存在不确定性,市场主体和经济主体仍需要财政支持,中小企业发展是资本市场健康发展的重要一环,是市场活力体现必不可少的一面。因此我们预计2023年总体减税降费规模可能介于2021年和2022年之间,大概为2万亿,且减税降费政策帮扶或将会更加精准和有效:1、突出精准性,要雪中送炭,防止锦上添花。2、加强对中小微企业、科技创新企业纾困帮扶、继续实行小微企业融资担保降费奖补、或新增支持一批国家级专精特新“小巨人”企业、鼓励地方安排中小企业纾困资金。

2.5 专项债发行规模

2022年年初定调的新增专项债券总额度为3.65万亿元,在6月份发行完毕,8月份使用完毕的基调下,后续中央又在专项债限额和余额之间调增了5000亿额度用来弥补财政空间。

截止到2022年地方政府一般债务余额限额158289.22亿元、专项债务余额限额218185.08亿元,而截至2022年9月,地方政府一般债务债务余额为144546亿元,专项债务余额为202578亿元。两者余额与限额之间都还剩1.5万亿的额度。且从每年两者新增的预算中可以看到,近年来一般债务限额增加值远远小于专项债限额增加值,因此我们预计2023年地方政府发行债务中仍然会以专项债为主。

另外,从历史上地方政府一般债券和专项债累计发行占比来看,2017年11月-2019年2月,一般债券发行占比大于专项债,而从2019年3月开始几乎一直是专项债发行占比远高于一般债券(2021年1月-5月例外,主要原因是2021年专项债发行后置)。

对于明年的专项债,我们认为在专项债付息压力攀升下,新增专项债规模或难大幅加码,总体或保持持平,或小幅上扬。有限的债务额度或促进限额分配更加优化,更注重考量地方财力和债务风险等,也推动各地提前做好项目储备,加速债务资金落地等。

主要原因是2020年以来,地方政府债务快速积累,债务付息压力不断加大。2017年至2019年,地方政府债务率一般稳定在90%以下,2020年债务余额上升,地方政府债务率升至94%左右,2021年专项债虽然后置,但发行数量不减,地方政府债务率达116%,2022年在3.65万亿新增专项债基础上,还追加使用了5000多亿结存限额,这将推动2022年地方政府债务率或突破120%的债务警戒线,政府加杠杆空间变得有限。

根据2.3节对政府性基金的收入支出预测,汇总计算后,2023年全国政府性基金收入预测为86096亿元,支出为126500亿元,收支缺口约为40403亿元,又由于中央上缴利润约5000亿(2.3节中也有分析),再叠加往年财政预算定调全国政府性基金总收入预算要大于总支出预算一定值。我们认为2023年专项债弥补仍需要3.65万亿以上,适当仍要利用专项债余额与限额之间的差值,由于2022年专项债余额与限额之间差值1.55万亿,已使用5000亿,专项债务工具还有一定的运用空间。因此专项债发行总额度或超过4万亿元。

2.6 2023年财税体制改革展望

今年的财税改革在年初的定调下已经有部分进展和稳步推进,成绩可喜,而对于明年的财税体制改革,我们还是充满期待的。

我们认为,首先,中央仍会在“加快预算管理一体化”上继续稳步推进,虽然今年1月29日,财政部、人民银行发布《关于印发《中央财政预算管理一体化资金支付管理办法(试行)》的通知》,随后各省各市都在积极响应,譬如财政部北京监管局、苏州财政局等在积极推进相关工作上,且上市公司博思软件11月25日在投资者互动平台也表示:截至目前,公司预算管理一体化业务已取得财政部及陕西、吉林、广东、福建、厦门、湖北、黑龙江、上海等9个省份业务。

其次,2022年4月,中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》,6月13日,国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》,部署进一步推进省以下财政体制改革的任务举措,强调要清晰界定省以下财政事权和支出责任。我们在报告《理清财政责任,构建长效机制——“关于进一步推进省以下财政体制改革工作”点评》中已经指出,目前来看,省级以下财权事权责任通过《意见》落地或已初步解决,我们认为,后续财政改革的重点或将是中央到省级的财权事权界定,时间或在2024年左右完成。因此,2023年“中央到省级的财权事权界定”改革将会稳步推进。

另外,年初财税改革定调中提到的“继续推进后移消费税征收环节改革”在今年推进程度较为一般,关于消费税征收环节后移改革可以说一直是“十四五”以来税制改革的重头戏。该项改革举措从2019年以来持续进行,但进展较小。2019年10月,国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》,就明确要求后移消费税征收环节并稳步下划地方;财政部、税务总局在2019年底也发布了《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》,征求意见稿对后移征收环节问题的处理办法是设置衔接性条款,可以说,消费税改革的两大关键点同时也是改革的难点是征收环节后移和增量下划地方。征收环节后移既是增量下划地方的必要前提,也是为了更好体现税收实现地与来源地相一致。我们认为在2023年,此项改革还将继续推进。

风险提示

国内宏观经济政策不及预期;财政政策不及预期;货币政策不及预期;预测数据与实际有偏差;信用事件集中爆发;新冠疫情再次爆发。

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